اسناد هشدارآمیز سال‌های ۵۶ ، ۸۶ و ۹۲ درباره عدم‌کفایت منابع آب تهران

تریبون اقتصاد- سریال کم‌‌‌آبی در ایران از ۲ هفته پیش سکانس جدید خود را با اکران «بحران تشدید کمبود آب در تهران» به نمایش گذاشت و دولت را مجبور به «جیره‌‌‌بندی انتقال آب‌‌‌شرب به مشترکان خانگی در قالب قطعی‌‌‌های چند ساعته جریان آب خانه‌‌‌ها» در گام اول و «تعطیلی چهارشنبه استان تهران» در گام دوم کرد؛ در کنار این ماجرا گروه‌‌‌های کارشناسی حوزه آب، در تحلیل ریشه‌‌‌های «تسلیم خاموش پایتخت برابر بی‌‌‌آبی»، دو مساله «خشکسالی» و «ضعف حکمرانی آب» را به عنوان عاملان بحران معرفی کردند.

به گزارش دنیای اقتصاد، زیرپوست این «گذار پایتخت به بی‌‌‌آبی» اما «فراتر از ۲ متهم نام‌‌‌آشنا» است. ما با بررسی یکسری اسناد سال‌های دهه۵۰، دهه۸۰ و دهه ۹۰ و همچنین گفت‌‌‌وگو با مقامات پیشین یک شورای عالی در کشور که طی ۵ دهه گذشته در مقام «بالاترین مرجع تصمیم‌گیری در دولت» همواره برای «آب و برق و مسکن و زندگی شهری در شهرهای ایران» برنامه‌‌‌ریزی کرده است، یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، به شناسایی و تشریح هویت معمار گمنام بحران آب تهران پرداخته‌ایم. «عاملان بارگذاری غیرمجاز جمعیت و ساختمان در تهران و مجموعه‌‌‌ شهری تهران» با سبقت غیرقانونی از خطوط‌‌‌ قرمز طرح جامع اول و سوم تهران، آن هم با بی‌‌‌توجهی به نسخه اضطراری مربوط به تامین آب در آن طرح‌‌‌‌‌‌ها، یک پای اصلی بحران آبی امروز تهران هستند.

سرریز جمعیت از ظرف «آب تهران»

از سال ۱۳۴۸ تاکنون، «آب شرب» سقف جمعیت تهران را تعیین کرده است؛ اما این سقف هیچ ‌‌‌وقت توسط عاملان بارگذاری جمعیت (مجریان صدور مجوز ساخت‌‌‌وساز) رعایت نشد. شهرها طبق قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مصوب ابتدای دهه۵۰، با «تصویب طرح جامع شهر»، ‌‌‌ ایجاد می‌‌‌شوند یا توسعه فیزیکی و جمعیتی پیدا می‌کنند.

اولین طرح جامع شهر تهران با افق ۲۰ساله مربوط به سال ۴۸ است که در آن زمان، اعضای دولت ابتدا «ظرفیت منابع آبی شهر تهران یا همان پایتخت» را برای ۲۰ سال بعد، شناسایی کردند و بر اساس آن، «سقف بارگذاری جمعیتی یا همان حجم مجاز ساخت‌‌‌وساز مسکونی در تهران» را به میزان پذیرش ۵.۵ میلیون نفر شهروند ساکن تا سال ۶۸ تعیین کردند. با این حال، تنها ۴ سال بعداز ترسیم آن خط‌‌‌قرمز، رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه کشور در نامه‌‌‌ای به وزیر نیرو –سال ۵۲- درباره «عبور جمعیت تهران از سقف ۵.۵ میلیونی به حداقل ۸ میلیون نفر در افق طرح جامع شهر» هشدار می‌دهد و در عین حال از وزارتخانه مسوول تامین آب می‌‌‌خواهد «موضوع تنظیم آب تهران را در جلسه هیات دولت» پیگیری کند و جلو ببرد. 

سال ۵۶ نیز ترکیب ۳ نفره شورای نظارت بر گسترش شهر تهران –مرکب از وزیر مسکن، ‌‌‌ وزیر کشور و وزیر نیرو- در نامه‌‌‌ای خطاب به مقامات عالی دولت وقت، «یک لیست ۱۶بندی از چالش‌‌‌های زندگی در تهران و مشکلات پایتخت» را فهرست می‌کنند که یکی از آنها «کمبود آب شرب در نتیجه ساخت‌‌‌وسازهای خارج از اصول و قاعده طرح جامع شهر تهران» است. در گزارشی که آن شورا تهیه می‌کند، به «تغییر کاربری نواحی شمال تهران» که با عبارت «مناطق ییلاقی البرز» نوشته شده، ‌‌‌ اشاره می‌شود. 

در متن نامه شورا آمده است: تغییرکاربری مناطق ییلاقی البرز باعث افت شدید بارش‌‌‌ها در ارتفاعات تهران شده است. ضمن آنکه گسترش تهران در حد فاصل جاده‌‌‌های منتهی به پایتخت از جمله طول جاده قزوین در غرب کرج که به محور رشد خطی و متراکم ساختمان‌‌‌ها تبدیل شده، فعالیت‌‌‌های کشاورزی را کاهش داده و باعث از بین‌‌‌رفتن دشت‌‌‌های ورامین و اراضی سبز استان تهران شده است.» در همان گزارش هشدارآمیز سال ۵۶ شورای نظارت بر گسترش شهر تهران، برای اولین‌‌‌بار در پایتخت، «سرعت غیرمجاز صدور پروانه ساختمانی در پایتخت» افشا می‌شود؛ موضوعی که اعضای آن شورا اسم آن را «ناتوانی طرح جامع تهران و عاملان آن در تنظیم جمعیت متناسب با منابع آبی و سایر ظرفیت‌‌‌های زیست‌‌‌محیطی پایتخت» می‌‌‌گذارند. در سال ۴۸ که طرح جامع تهران تصویب شد، نیمی از زمین‌‌‌های داخل شهر تهران، ‌‌‌ «بکر و آماده ساخت‌‌‌وساز بود.» در آن زمان مصوب شد این اراضی باید طی ۲۵ سال، ‌‌‌ بارگذاری ساختمانی شود. اما سال ۵۶ آن شورا تحقیق می‌کند و مطلع می‌شود، فقط ۲۰درصد از «مساحت زمین‌‌‌های خام» باقی‌مانده و مابقی، بارگذاری شده است.

بررسی‌‌‌ها از روند «گسترش غیرمجاز شهر تهران» در فاصله دهه ۵۰ تا افق طرح جامع اول تهران یعنی سال ۶۸ حاکی است، در حالی که قرار بود پایتخت در سال ۶۸ فقط ۵.۵ میلیون نفر جمعیت ساکن داشته باشد اما در آن سال، ‌‌‌ جمعیت ساکنان به ۶ میلیون و ۴۰۰‌هزار نفر می‌‌‌رسد. عدم‌تعادلی که در دهه ۸۰ و دهه ۹۰ نیز با شیب تندتر ادامه می‌‌‌یابد. نکته کلیدی در این توسعه انحرافی تهران دهه ۵۰، «پیش‌بینی آبی در طرح جامع برای شرایط اضطراری پایتخت» است. در طرح جامع اول تهران مطابق روایت شورای نظارت بر گسترش شهر تهران، موضوع «تامین آب برای جمعیت بیشتر در پایتخت»، ‌‌‌ اقدامی غیرممکن توصیف نمی‌شود بلکه تحقق «منابع آبی بیشتر برای تهران» به افزایش سرمایه‌گذاری برای افزایش ظرفیت سدها و همچنین تجدیدنظر در سیاست قیمت‌‌‌گذاری آب‌‌‌شرب و برقراری سیستم‌‌‌های بازیابی آب برای مصرف‌کنندگان عمده، منوط می‌شود. اما امروز وضع موجود «آب تهران» این پیام را مخابره می‌کند که «نه تنها جمعیت تهران با انواع تغییرکاربری و صدور مجوزهای ساختمانی غیرمجاز از ظرف آبی شهر سرریز شد که سیاستگذار آب نیز اقدامی برای افزایش ظرفیت این ظرف نکرد.» داستان «عبور دولت‌‌‌ها و شهرداران از خطوط‌‌‌قرمز آبی و جمعیتی طرح جامع اول تهران»، در طرح جامع سوم نیز تکرار شد.

 طرح جامع سوم تهران سال ۸۶ تصویب شد و در آن به صراحت قید شد: توسعه فیزیکی تهران تا سال ۱۴۰۵ باید به‌گونه‌‌‌ای باشد که برای تضمین «رفاه عمومی، ارائه زیرساخت مناسب و ایجاد شهر امن برای زندگی»، این شهر در آن زمان حداکثر ۸.۷ میلیون نفر جمعیت ساکن داشته باشد و در عین حال جمعیت روز آن از ۹.۱ میلیون نفر تجاوز نکند. امروز بر اساس آخرین آمار رسمی از جمعیت ساکن پایتخت، ۹میلیون و ۶۷‌هزار نفر در تهران زندگی می‌کنند. به این ترتیب، جمعیت امروز تهران حدود ۴۰۰‌هزار نفر از آنچه باید در سال ۱۴۰۵ باشد، ‌‌‌ عبور کرده است.  طی دو دهه گذشته شبیه همان اتفاقاتی که در حوزه بارگذاری ساختمانی و جمعیتی در تهران دهه‌‌‌های ۵۰ تا ۸۰ رخ داد، تکرار شد. در طرح جامع سوم تهران، ‌‌‌ موضوع «آب شرب» یکی از راهبردهای ۱۷گانه طرح تعیین شده است که برای تحقق آن باید «سفره‌‌‌های آب زیرزمینی تقویت شود، مدیریت تقاضا برای استفاده بهینه آب انجام شود، از تلفات آب شبکه تا سال ۹۵ جلوگیری شود و استفاده از آب بازیافتی رواج پیدا کند.» در این سال‌ها اما این تکالیف آبی محقق نشد ضمن آنکه، ساخت‌‌‌وسازها از چارچوب طرح جامع و طرح تفصیلی شهر تهران فراتر رفت.

موتور «گسترش تهران» چیست؟

بررسی‌‌‌ها درباره منشا «انحراف تهران از سقف جمعیتی» که نتیجه‌‌‌اش امروز به «تشدید بحران آب» منجر شده، حاکی است: ۴ اتفاق در این انحراف تاثیرگذار بوده است. این رخدادها شامل «تمرکزگرایی امکانات، خدمات و شغل‌‌‌ها در پایتخت»، «غفلت دولت‌‌‌ها از سیاستگذاری برای مجموعه شهری تهران یعنی استان‌‌‌های تهران و البرز به جای تمرکز تصمیمات صرفا بر شهر تهران»، «وابستگی درآمدی بودجه شهرداری پایتخت به درآمد حاصل از ساخت‌‌‌وساز و در نتیجه صدور مجوزهای فراتر از خطوط‌‌‌قرمز طرح جامع و تفصیلی برای ساختمان‌‌‌سازی و تغییرکاربری» و همچنین «غفلت متولیان تامین آب از تکالیف مرتبط با شرایط رشد ناگهانی جمعیت» هستند. 

درباره شارژ جمعیتی تهران در اثر «تمرکز امکانات در پایتخت»، یک آمار رسمی نشان می‌دهد، حدود 40‌درصد از رشد جمعیت دهه 70 مربوط به مهاجرانی بوده که در قالب «جویای کار» به سمت پایتخت می‌‌‌آیند اما در حومه تهران به شکل غیررسمی ساکن می‌‌‌شوند و سپس ساکنان حومه رسمی می‌‌‌شوند؛ این گروه‌‌‌ها همان «جمعیت روز پایتخت» هستند که امروز تعدادشان در پایتخت دست‌‌‌کم 3 تا 4 میلیون نفر در روز است. از طرفی، نویسندگان طرح جامع اول تهران و همچنین اعضای شورای عالی شهرسازی و معماری کشور در سال‌های دهه 70، آنچنان توجهی به «تاثیرگذاری اقتصاد پایتخت بر زندگی ساکنان اطراف تهران و همچنین تاثیرپذیری پایتخت از جمعیت ساکن در اطراف» نداشتند و به همین خاطر، سیاست‌‌‌های شهری با «نگاه محدود به فقط شهر تهران» تنظیم شد که نتیجه‌‌‌اش به نوعی «رشد جمعیت وابسته به پایتخت از سقف‌‌‌های مصوب 5.5 میلیونی و سپس 7.8 میلیون نفری» شد. این در حالی است که برای «منابع آب تهران، تقاضای مسکن تهران و سایر خدمات و امکانات زندگی پایتخت»، ‌‌‌ باید مجموعه‌‌‌ای به وسعت «استان تهران و استان البرز» در دایره تصمیم‌گیری‌‌‌ها و مصوبات لحاظ شود. این دایره هنوز هم در دولت «ترسیم» نشده است. دهه 80، طرح جامع شهر جدید پرند ناگهان از «سقف جمعیتی حدود 400‌هزار نفری» به «پذیرش نزدیک به 600‌هزار نفر»، تغییر پیدا می‌کند تا مسکن‌‌‌مهر در آن ساخته شود. تقریبا بیش‌‌‌از دو سوم از ساکنان امروز پرند، برای «کار و زندگی»، وابسته به امکانات پایتخت هستند و در طول روز، وارد کلان‌شهر تهران می‌‌‌شوند. بارگذاری‌‌‌های شدید ساختمانی در پردیس و حتی هشتگرد نیز طی این سال‌ها «اثر معنادار و مستقیمی روی ظرفیت‌‌‌های زیست‌‌‌محیطی محدود پایتخت» داشته است.

امروز با مشخص شدن وضعیت جمعیتی «معمار بحران آب تهران»، محرز است که «توسعه ناموزون جمعیت و ساختمان‌‌‌‌‌‌های مسکونی تهران» به عنوان قاعده یک مثلث بحران‌‌‌ساز، ‌‌‌ عاملی برای «تغییرات اقلیم ناشی از کم‌‌‌بارشی و خشکسالی» شده و از طرفی، زمینه برای «عقب ماندن ظرفیت منابع آبی» را به وجود آورده است. خشکسالی و ضعف حکمرانی آب نیز دو ضلع دیگر این مثلث هستند که غیرمستقیم از عامل اول، تاثیر گرفته‌‌‌اند. تمرکززدایی از پایتخت با رسیدگی جدی به موضوع آمایش سرزمین و همچنین رسیدگی اقتصادی و شهری به شهرهای اطراف تهران می‌تواند بخشی از «فشار جمعیتی مرتبط با جمعیت روز و جمعیت شب پایتخت» را کم کند.

رسول زرگر، معاون عمرانی وزیر کشور در سال‌های ۶۸ تا ۷۶ و همچنین معاون آب وزیر نیرو در سال‌های ۸۴ تا ۸۸، به مدت ۱۲سال ناپیوسته، عضو اصلی شورای عالی شهرسازی و معماری کشور بود که در این شورا، هنگام تدوین طرح جامع شهرها و همچنین تدوین طرح تفصیلی شهرها از جمله برای تهران، نقش اصلی در «تعیین سقف جمعیتی» داشت.

شورای عالی‌ترکیبی از ۶ وزیر راه‌وشهرسازی، نیرو، جهادکشاورزی و گردشگری، کشور و اقتصاد است که هر کدام از وزرا «ملاحظات و شرایط توسعه فیزیکی و جمعیتی شهرها به‌خصوص شهرهای بزرگ و به ویژه تهران» را اعلام می‌کنند و براساس آن، «حریم صدور مجوز ساختمانی و توسعه شهر» به‌استانداری و شهرداری ابلاغ می‌شود. «تامین آب»، ستون فقرات «توسعه شهر» و پایه تصمیمات شورای عالی شهرسازی بوده و هست. 

رسول زرگر که طی دهه ۷۰ و دهه ۸۰، نقش اصلی در روند تصویب طرح‌های جامع شهر تهران داشته و از «محدودیت‌های منابع آبی» پایتخت در آن سال‌ها اطلاع داشته، ریشه‌های اقتصاد سیاسی بحران فعلی کم‌آبی در پایتخت را تشریح کرد.

او مصرف‌کنندگان عمده آب شرب در تهران را شامل «خانوارها یا ساکنان»، «مراکز خدمات سکونتی شامل کاربری‌های تجاری و...» و «پارک‌ها و فضای سبز شهر» معرفی کرد و گفت: ساکنان تهران به روزانه ۱۳۰لیتر آب شرب برای شرب و بهداشتی نیاز دارند که این رقم با لحاظ مصرف‌کننده عمده دوم به ۲۵۰لیتر می‌رسد. به تبع، هر چقدر تهران توسعه فیزیکی پیدا کرده، تقاضای آبی پارک‌ها و فضای‌سبز نیز بیشتر شده‌است. بنابراین جمعیت تهران به شکل مستقیم روی میزان مصرف آب تاثیر دارد و همین عامل به شکل تاثیر غیرمستقیم بر تقاضای مصرف دو عامل دیگر، «تقاضای کل مصرف آب» را تغییر می‌دهد.

زرگر سپس به آنچه در این سال‌ها باعث «رشد جمعیت ساکن تهران» شده‌است، پرداخت: مجموعه‌ای مسائل اقتصادی ناشی از اقتصاد کلان بیمار کشور طی دوره‌های اخیر تاکنون باعث «جابه‌جایی عظیم جمعیت» از مبدأ شهرهای مختلف اطراف یا دور از تهران به مقصد پایتخت شد؛ فقر مراکز شغلی از جمله محرک‌های این جابه‌جایی بوده‌است. این اتفاق سبب شد ابتدا سکونتگا‌ه‌های غیررسمی در اطراف پایتخت شکل بگیرد و سپس این مراکز سکونتی به همراه روستاها و کلونی‌های قومی، به شهرهای حومه‌ای تهران تبدیل شوند و در نهایت مجموعه جمعیت وابسته به پایتخت را افزایش دهند. در این میان، یکسری «تصمیمات ناگهانی» برای ساخت‌وساز، بار جمعیتی گسترده ای به تهران وارد کرده‌است. مثلا در دوره‌ای، با وجود مخالفت گروهی از کارشناسان شورای عالی شهرسازی، «یک طبقه‌تراکم اضافه» برای تهران تجویز شد که ۲۵ درصد «جمعیت‌پذیری تهران» را افزایش می‌دهد.

این تصمیمات و مجموعه‌ای دیگر از اتفاقات در این سال‌ها باعث شده حداکثر ۲۰ تا ۳۰ درصد از «ضوابط و اصول طرح جامع و طرح تفصیلی شهر تهران» در مسیر صدور مجوزهای ساخت‌وساز رعایت شود. حتی در همین سال‌های اخیر نمونه دیگری از تصمیمات ناگهانی برای بارگذاری جمعیت در مجموعه شهری تهران، مربوط به جنوب تهران و در محدوده فرودگاه امام خمینی(ره) و شهر آفتاب است که گفته می‌شود جمعیت‌پذیری آن منطقه را چند ۱۰هزار نفر افزایش می‌دهد. چنین تصویری از نحوه بزرگ‌شدن تهران، جاذبه جمعیتی‌ای را نشان می‌دهد که از برآیند «اقتصاد کلان بیمار کشور» و «اقتصاد شهری بیمار تهران» به‌وجود آمده‌است.